Is zelfbestuur het antwoord? De invloed van de regel van Dillon op het groeimanagement

Executive Summary

Wordt de regel van Dillon, een weinig bekend rechtsbeginsel dat is vernoemd naar een 19e-eeuwse rechter van het Hooggerechtshof van Iowa, beschouwd als een belemmering voor krachtige lokale maatregelen om ongebreidelde groei tegen te gaan?

Lokale leiders in tal van staten zeggen van wel, en vaak kijken ze naar hun deelstaatregeringen voor verlichting. Deze leiders beweren dat zij geboeid worden door de regel van Dillon, een strikte interpretatie van de staatswet die lokale overheden alleen die bevoegdheden toekent die hun specifiek door de staatswet zijn gedelegeerd. Ze verlangen vaak naar een grotere “home rule”-bevoegdheid, die volgens hen hun bevoegdheden zou uitbreiden om in te spelen op de talloze uitdagingen die de groei van de voorsteden met zich meebrengt.

Hebben ze gelijk? In deze discussienota wordt het belangrijke debat rond de regel van Dillon en home rule onder de loep genomen, met name in relatie tot de lopende debatten over groeimanagement. Daarbij constateert de nota dat er bij veel lokale en staatsambtenaren, achterbannen en geïnteresseerde kiezers verwarring blijft bestaan over de ware aard van de regel van Dillon, welke staten er feitelijk onder vallen en wat die regel precies inhoudt. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat deze verwarring heeft geleid tot een overdreven voorstelling van home rule als het tegengif voor Dillon’s Rule, en de sleutel tot beter groeimanagement.

Op basis van de beste beschikbare juridische literatuur en jurisprudentie onderzoekt de studie de definitie en het gebruik van zowel Dillon’s Rule als home rule en worden, voor het eerst, alle 50 staten gecategoriseerd naar hun algemene interpretatie van de relatie tussen staat en lokale overheden. Daarna wordt ingegaan op gangbare misvattingen over de twee regels en wordt getracht deze uit de wereld te helpen. De bevindingen van de studie zijn als volgt:

1. Negenendertig staten gebruiken Dillon’s Rule om de macht van lokale overheden te definiëren. Van deze 39 staten passen 31 de regel toe op alle gemeenten en acht (zoals Californië, Illinois en Tennessee) lijken de regel alleen voor bepaalde gemeenten te gebruiken. Tien staten houden zich helemaal niet aan de regel van Dillon. En toch zijn Dillon’s Rule en home rule staten niet elkaars tegenpolen. Geen enkele staat behoudt zichzelf alle macht voor, en geen enkele staat draagt alle bevoegdheden over aan de gemeenten. Vrijwel elke lokale overheid heeft een zekere mate van lokale autonomie en elke deelstaatwetgever behoudt een zekere mate van controle over lokale overheden.
2. De regel van Dillon verbiedt noch belemmert groeimanagement. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, hebben veel staten met de regel van Dillon zelfs een modelstelsel voor groeimanagement. Maryland, Washington en Wisconsin hebben bijvoorbeeld allemaal sterke programma’s ingevoerd die lokale en provinciale overheden de instrumenten en stimulansen geven om de groei te beheren of in goede banen te leiden – ook al geldt in elke staat de Dillon’s Rule. Tegelijkertijd heeft Oregon, een niet-Dillon-staat met een van de sterkste tradities op het gebied van zelfbestuur, de sterkste door de staat opgelegde regeling voor groeimanagement van het land. Kortom, het feit dat een staat de regel van Dillon toepast, betekent geenszins dat er geen krachtige maatregelen kunnen worden genomen om groeigerelateerde problemen aan te pakken. In dergelijke staten behoudt de wetgever de bevoegdheid om lokale overheden een ruime mate van vrijheid te geven om aan groeimanagement te doen. Omgekeerd kan de wetgever in een thuisstaat wetten aannemen die gemeenten verbieden om uitsluitingspraktijken toe te passen of andere activiteiten te ontplooien die belangrijke doelstellingen van de staat lijken te ondermijnen.
3. Een sterke lokale autonomie kan regionale samenwerking echter bemoeilijken. In de praktijk botst de opvatting dat de staat de lokale overheden meer autonomie zou moeten geven om hen in staat te stellen de groei te beheren, met de opvatting dat zelfstandig optredende lokale overheden een effectief groeimanagement eerder in de weg kan staan dan bevorderen. Regionale benaderingen vormen de kern van succesvol groeimanagement. Effectief groeimanagement vereist bijna altijd dat men zich houdt aan een reeks brede beginselen die bedoeld zijn om groei te accommoderen en de dynamiek van grootstedelijke groei op regionale schaal fundamenteel te beïnvloeden. Lokale overheden daarentegen handelen doorgaans op een parochiale manier of beschikken niet over de geografische reikwijdte of het vermogen om de groei op een zinvolle schaal te beheren. In zoverre is aanvullende “home rule” waarschijnlijk geen panacee voor de uitdagingen op het gebied van groeibeheer. En voor zover het bijdraagt aan meer fragmentatie en lokalisme, belemmert het waarschijnlijk de oplossing van problemen.
4. Kortom, in plaats van Dillon’s Rule de schuld te geven van de tekortkomingen van het groeimanagement, moeten de gemeenten hun eigen regelgeving (die de regels van het ontwikkelingsspel bepaalt) opnieuw onder de loep nemen en er bij de staten op aandringen een leidende rol op zich te nemen. Lokale regels, zoals bestemmingsplannen, uitgebreide plannen, verordeningen inzake verkaveling en investeringen in infrastructuur, spelen een krachtige rol bij het aanpakken van de groeiproblemen in grote steden. Van hun kant zouden staten het voortouw moeten nemen bij het bevorderen en implementeren van progressieve groeimanagementinspanningen – door middel van infrastructuur, landgebruik, belasting- en ander investeringsbeleid – die gemeenten de instrumenten en prikkels geven die ze nodig hebben om te groeien op een manier die zowel op regionaal als op nationaal niveau gezond is.