Constitucionalismo político: do governo misto à democracia representativa
A teoria do governo misto teve origem no pensamento antigo e na classificação dos sistemas políticos com base no facto de um, poucos, ou muitos governarem. De acordo com esta teoria, os três tipos básicos de política – monarquia, aristocracia, e democracia – eram susceptíveis de degenerar em tirania, oligarquia, e anarquia, respectivamente. Esta corrupção resultava da concentração do poder nas mãos de uma única pessoa ou grupo, o que criou uma tentação ao seu abuso ao permitir um governo arbitrário. A solução era assegurar moderação e proporção através da combinação ou mistura de vários tipos. Como resultado, as virtudes de cada forma de governo, nomeadamente, um executivo forte, o envolvimento dos elementos “melhores” da sociedade, e a legitimidade popular, poderiam teoricamente ser obtidas sem os vícios correspondentes.
Três elementos subjacentes a esta teoria clássica de governo misto. Primeiro, o poder arbitrário foi definido como a capacidade de um indivíduo ou grupo dominar outro – isto é, possuir a capacidade de os governar sem consultar os seus interesses. Ser dominado de uma forma tão arbitrária era ser reduzido à condição de escravo que deve agir como a sua vontade de mestre. A superação da arbitrariedade assim concebida exige que exista uma condição de igualdade política entre todos os cidadãos livres. Só assim ninguém poderá pensar ou agir como o dono dos outros. Em segundo lugar, o meio de minimizar tal dominação era assegurar que ninguém pudesse governar sem o apoio de pelo menos um outro indivíduo ou organismo. O objectivo era misturar as classes sociais e as facções na tomada de decisões para assegurar que os seus interesses fossem tidos em igual consideração, sendo cada um forçado a “ouvir o outro lado”. Para citar outro lema republicano, “O preço da liberdade é a vigilância eterna”, com cada grupo a vigiar os outros para assegurar que nenhum deles dominasse o outro, ignorando as suas preocupações. Em terceiro lugar, o equilíbrio a alcançar era aquele que aspirava a harmonizar os diferentes interesses sociais e manter a estabilidade da política, evitando na medida do possível a inevitável degeneração para uma das formas corruptas de governo.
Assim, o governo misto fornece um modelo de constitucionalismo de acordo com as instituições que estruturam a forma como as decisões são tomadas. Embora elementos da teoria possam ser encontrados na Política de Aristóteles, o locus classicus é o Livro VI das Histórias de Polybius. Ele sublinhou o seu propósito primordial como proporcionando mecanismos através dos quais nenhum indivíduo, corpo ou grupo poderia governar sozinho, restringindo assim a descida à tirania, oligarquia, ou anarquia. Polybius considerava a constituição republicana da Roma antiga como um exemplo desta teoria. Assim, os cônsules (o mais alto dos magistrados ordinários da antiga República Romana) forneceram o elemento monárquico, o Senado forneceu o elemento aristocrático, enquanto o elemento popular foi representado pelos Tribunais do Povo, o Conselho Plebeu, e os poderes eleitoral, judicial, e legislativo que o povo podia exercer directamente. Como observou, a característica chave do governo republicano romano era que cada um destes três grupos exercia poderes ligeiramente diferentes, mas exigia a cooperação dos outros para o fazer. Assim, os cônsules podiam exercer poderes de guerra, mas precisavam que o Senado aprovasse generais, os recompensasse e fornecesse os fundos necessários, enquanto que o povo aprovava tratados e podia tentar altos funcionários e generais por má conduta. Entretanto, as funções mais executivas com maior discrição foram ainda mais enfraquecidas pelo facto de o seu poder ser partilhado entre múltiplos titulares de cargos e de estar dependente de eleições e de curta duração. Assim, havia dois cônsules, cada um capaz de vetar as decisões do outro; 10 tribunais com poderes compensatórios semelhantes; e assim por diante, sem nenhum capaz de exercer funções por mais de um ano.
A necessidade resultante de diferentes grupos trabalharem em conjunto foi resumida no slogan Senatus Populusque Romanus (“O Senado e o Povo Romano”, frequentemente abreviado para SPQR). Na realidade, porém, a sua relação estava longe de ser harmoniosa, com o elemento patriciano a predominar em grande parte, excepto quando as disputas faccionais levaram um determinado grupo entre eles a procurar o apoio dos plebeus (os cidadãos em geral). O conflito entre classes sociais foi dado maior ênfase por Niccolò Machiavelli, que ofereceu uma versão radical do argumento políbio no seu Discorsi. Ele observou como todas as políticas contêm duas classes, os nobres (grandi) e o povo (popolo), cujos desejos conflituam. Contudo, alegou que a sua discórdia, longe de ser destrutiva, promovia activamente “todas as leis feitas a favor da liberdade” – cada uma delas era levada a promover a liberdade em virtude de procurar formas de controlar o poder arbitrário da outra. Contudo, tal como Polybius, Maquiavel acreditava que todos os sistemas acabavam por se corromper e degenerar em tirania ou anarquia – o equilíbrio do poder apenas servia para evitar este ciclo inevitável.
Os séculos XVII e XVIII trouxeram três mudanças principais à doutrina. A primeira, explorada abaixo, foi o desenvolvimento da separação de poderes como uma variação da doutrina do governo misto. A teoria do governo misto não implica uma distinção clara entre os diferentes ramos do governo. As tarefas executivas, legislativas e especialmente judiciais foram partilhadas entre as diferentes classes sociais e exercidas por todos os organismos governamentais. De facto, o elemento popular exerceu certas funções legislativas e judiciais directamente através de plebiscitos e como jurados. A segunda mudança foi no tipo de “equilíbrio” que o governo misto deveria alcançar. A teoria clássica levou à letra a ideia da política do “corpo”. Tal como se dizia que a saúde corporal dependia de uma constituição física sólida e de uma dieta e modo de vida equilibrados, também a saúde da política dependia de uma constituição sólida que conseguisse um equilíbrio “natural” entre os vários órgãos e “humores” do corpo político. Como vimos, em consonância com esta imagem orgânica, o objectivo era o de travar a inevitável degeneração e corrupção do sistema. O equilíbrio era um equilíbrio estático, concebido para manter o status quo. Contudo, os séculos XVII e XVIII viram uma nova noção mais dinâmica de equilíbrio, inspirada pela física newtoniana e baseada na mecânica e nas forças físicas. Nesta concepção, o equilíbrio podia envolver um aproveitamento de forças opostas, mantendo-as num equilíbrio dinâmico que combinavam e aumentavam a sua força conjunta. A mudança pode ser vista na noção de “equilíbrio do comércio”, que passou de uma troca igual de bens entre estados para uma competição entre nações comerciais que encorajava a sua produtividade e inovação mútuas. Nesta conta, o “ciclo de vida”, onde o crescimento foi seguido de decadência, foi substituído pela ideia de progresso, em que a mudança e a transformação tiveram conotações positivas.
O terceiro desenvolvimento teve como base os dois primeiros. Esta era a ideia de que o equilíbrio político consistia agora na competição entre o governo e uma oposição “leal”. À medida que os partidos evoluíam de simples facções e redes de patrocínio entre rivais por cargos para máquinas eleitorais definidas tanto pela ideologia e composição social como pelas ambições e interesses pessoais da classe política, tornaram-se os órgãos deste novo tipo de equilíbrio. De acordo com a velha teoria do governo misto, uma das virtudes dos partidos era a sua capacidade de misturar diferentes classes sociais e interesses e combiná-los em torno de um programa comum. De facto, tal como a concorrência económica levou as empresas rivais a competirem sobre o preço, a inovar, e a explorar mercados inexplorados, também a concorrência eleitoral levou os partidos rivais a competirem sobre a eficiência e eficácia das políticas, a conceberem novas formas de entrega, e a concentrarem-se em áreas atractivas para diferentes secções do eleitorado. Esta forma moderna de constitucionalismo político provou ser constitucional, tanto na forma como na substância. A igualdade de votos, a regra da maioria e as eleições partidárias competitivas oferecem um mecanismo para pesar imparcial e equitativamente e combinar as opiniões de milhões de cidadãos sobre a natureza do bem público. E ao tornar os políticos popularmente responsáveis, dá-lhes um incentivo para governarem de formas não arbitrárias que respondem às preocupações das diferentes minorias que formam qualquer maioria funcional, defendendo assim tanto os direitos como o interesse público em vez dos seus próprios interesses.
Meanwhile, mixed government has developed in new ways through federal and convocational arrangements that likewise seek to ensure that different types of interest are involved in the policy- and lawmaking processes on a equal basis. Contudo, ninguém negaria que os sistemas da maioria das democracias estão longe de ser perfeitos, e tornou-se cada vez mais comum recorrer a outras tradições constitucionais para rectificar estes problemas.