Contexto: El surgimiento de una retórica panafricana
La Organización para la Unidad Africana (OUA), creada el 25 de mayo de 1963, fue la culminación de una serie de corrientes históricas y tendencias políticas diversas y de gran alcance tanto en el continente africano como en el extranjero. En la formación ideológica de la OUA tuvo especial importancia el movimiento panafricanista de finales del siglo XIX que surgió en los Estados Unidos de América (EE.UU.) entre los intelectuales americanos negros, como Martin Delany y Alexander Crummel, que establecieron similitudes entre los africanos y los americanos negros. El sentimiento de estos intelectuales se centraba en la creencia de que, para que la civilización negra prosperara, era necesario establecer su propia nación libre de los EE.UU., donde pudieran perseguir la autodeterminación con dignidad. Influidos en gran medida por sus propias creencias religiosas -principalmente cristianas-, los primeros panafricanistas trataron de impulsar el espíritu del panafricanismo a través del trabajo misionero en el continente africano.
La corriente de pensamiento panafricanista, ad hoc y vacilante, comenzó a consolidarse gracias a la erudición de W.E.B. Du Bois, un firme defensor de la cultura y la historia africanas, que propugnaba la idea de que el colonialismo era la causa de los problemas económicos, políticos y sociales de África. A partir de ahí, Marcus Garvey, un nacionalista negro, instó además al retorno de los africanos al continente, que intentó facilitar mediante la creación de una compañía naviera, la Black Star Line, destinada a transportar a los africanos negros de vuelta a África. Esta empresa no tuvo éxito debido a la obstrucción de las autoridades estadounidenses y británicas, preocupadas por el futuro de sus colonias.
En el propio continente, varios intelectuales y jefes de Estado destacados, como Kwame Nkrumah, de Ghana, Julius Nyerere, de Kenia, Sékou Touré, de Guinea, y Kenneth Kaunda, de Zambia, se adhirieron a la causa de promover el ideal panafricano. Se convocaron una serie de Congresos Panafricanos para promover los intereses de los pueblos africanos y debatir métodos para lograr la unificación, y en el quinto Congreso, celebrado en Manchester (Inglaterra) y al que asistió Nkrumah, entre otros, se expresaron una serie de aspiraciones y preocupaciones importantes. El Congreso abogó por la «completa independencia del continente africano y el rechazo total del colonialismo y la explotación en todas sus formas», y pidió la unificación de África mediante bloques regionales y la adopción de la democracia. El Congreso también expresó la importancia de la regeneración económica para sustituir a las economías coloniales orientadas a la extracción y explotación de recursos primarios, lo que dio lugar a un fenómeno que posteriormente se denominaría «enfermedad holandesa». En cuanto a las cuestiones de seguridad, el Congreso prefirió asumir una postura de «neutralidad positiva» o de no injerencia, por la que la OUA sería posteriormente objeto de escrutinio.
Fueron estas preocupaciones las que constituyeron la base de la política exterior ghanesa posterior a la independencia, y Kwame Nkrumah (líder ghanés posterior a la independencia) vinculó categóricamente la independencia de Ghana a la del propio continente, reconociendo que «la independencia de Ghana no tiene sentido si no se vincula a la liberación total del continente.» Por ello, Nkrumah estableció una serie de conferencias que se celebraron en Accra entre 1958 y 1960 con el objetivo de ayudar a los países que aún estaban bajo dominio colonial, fomentar los lazos culturales y económicos entre los países y considerar la cuestión de la paz mundial. Nkrumah también fue el anfitrión de la Conferencia de los Pueblos de África, que reunió a los grupos de liberación y a las organizaciones nacionalistas africanas, y a la que asistió el Congreso Nacional Africano (CNA).
La visión de unos Estados Unidos de África no fue, por contra, apoyada por todos, y no de forma tan radical como Nkrumah, Sékou Touré de Guinea y Modibo Keita de Mali hubieran preferido. A pesar de la visión común, los diferentes compromisos ideológicos y las opiniones divergentes sobre la estrategia y la estructuración de una organización continental pronto dividieron y obstruyeron la búsqueda de la unidad. La división dio lugar a la aparición de tres bloques ideológicos en el continente africano, divididos entre el Grupo de Casablanca (formado por Ghana, Guinea, Malí, Libia, Egipto, Marruecos y Argelia) que abogaba por una integración continental radical y plena, el Grupo de Monrovia (formado por Nigeria, Túnez, Etiopía, Liberia, Sudán, Togo y Somalia) que proponía un enfoque moderado de la unificación que se llevaría a cabo en pasos graduales, y el Grupo de Brazzaville (formado por países francófonos y liderado por Senegal y Costa de Marfil) que seguía vinculado a los intereses de Francia. Varios líderes africanos, como el keniano Julius Nyerere y el nigeriano Abubakar Tafa Balewa, apoyaban el ideal de la unidad africana, pero muchos consideraban que la gran visión de Nkrumah de unos Estados Unidos de África era exagerada y corría el riesgo de disolver la soberanía y la integridad territorial, un punto de especial controversia entre los países que habían conseguido recientemente la independencia y una soberanía muy disputada. Tal vez Nkrumah persiguió ingenuamente una ambición panafricana única, suponiendo que otros líderes tendrían una predisposición similar. Sin embargo, Nkrumah subestimó el apoyo a una unión continental que exigiría la renuncia a la soberanía para conseguir una política monetaria, exterior y de defensa común, y cuando se creó la OUA se presentó como una versión diluida de su antigua grandeza prevista. Las turbulencias de principios de la década de 1960 impulsaron la idea de que los países africanos presentaran un frente unido con la esperanza de ser tomados en serio en la escena mundial, aunque la recién creada OUA decepcionó a muchos de sus miembros fundadores.
Formación
Así, entre el 22 y el 25 de mayo de 1963, los delegados de 32 países africanos se reunieron en la capital etíope de Addis Abeba para establecer la Organización para la Unidad Africana (OUA), con la intención de formar la base continental del panafricanismo, pero que resultó en un compromiso diluido entre bloques ideológicos rivales. Al principio, pues, la unificación completa parecía inalcanzable. Las divisiones hacían insostenible la construcción de un gobierno de unión basado en un consenso de instituciones estructurales, militares y políticas. Así pues, la OUA se fundó con la intención de que la organización procediera, de forma gradual, a la unificación hasta alcanzar el objetivo final de una Unión de Estados Africanos.
Padres fundadores de la Organización de la Unidad Africana (OUA), 1963. Fuente: thisisafrica
Aunque la plena integración inmediata de los países africanos era insostenible, la OUA dio pasos importantes para identificar los problemas de desarrollo socioeconómico que atormentaban al continente tras la independencia. Así, la Carta de la OUA trazó sus objetivos para
a) Promover la unidad y la solidaridad de los estados africanos
b) Coordinar e intensificar su cooperación y sus esfuerzos para lograr una vida mejor para los pueblos de África,
c) Defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia,
d) Erradicar todas las formas de colonialismo de África, y
e) Promover la cooperación internacional, teniendo en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Esto debía lograrse pidiendo a los estados miembros que reconocieran
1. La igualdad soberana de los estados miembros,
2. La no injerencia en los asuntos internos de cada estado,
3. El respeto a la soberanía e integridad territorial de cada estado y su derecho inalienable a la existencia independiente,
4. El arreglo pacífico de las controversias mediante la negociación,
5. Condena sin reservas, en todas sus formas, de las actividades subversivas por parte de los Estados vecinos o de cualquier otro Estado,
6. Dedicación absoluta a la emancipación total de los territorios africanos aún dependientes, y
7. Afirmación de una política de no alineación con respecto a todos los demás bloques.
Gradualmente, otros 21 estados se unieron a las filas de los estados miembros de la OUA, siendo Sudáfrica el 53º y último estado en unirse.
Estructura
La independencia era un requisito previo para obtener el estatus de miembro de la OUA, aunque las políticas de la organización no eran legalmente vinculantes para los estados miembros. La Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno actuaba como órgano ejecutivo de la OUA que se reunía anualmente y dirigía la política de la OUA. La Asamblea actuaba como órgano supremo destinado a debatir las preocupaciones africanas, la integración y la armonización de las políticas y funciones de la OUA.
El Consejo de Ministros, formado por los ministros de Asuntos Exteriores designados por cada Estado miembro, se reunía cada dos años y era responsable ante la Asamblea. La función del Consejo se centraba en la preparación de asuntos de interés para su discusión en las reuniones de la Asamblea. El Consejo también era responsable de la aplicación de las decisiones de la Asamblea y de la coordinación de la cooperación de los Estados miembros.
La estructura de la OUA también incluía una Secretaría dirigida por un Secretario General designado. El artículo XVII de la Carta de la OUA dejaba muy claro que la Secretaría y el Secretario General debían ser objetivos y rendir cuentas únicamente a la OUA, sin influencia de los Estados miembros ni de sus respectivos gobiernos.
En un intento de abordar las posibles disputas interestatales, la Carta de la OUA preveía la creación de una Comisión de Mediación, Conciliación y Arbitraje que permitiera la resolución pacífica de las disputas entre los miembros de la Organización.
Además, el artículo XX preveía la creación de comisiones especializadas a través de la Asamblea, que incluían una Comisión Económica y Social, una Comisión Educativa, Científica, Cultural y Sanitaria, y una Comisión de Defensa.
La OUA también estableció un Comité de Liberación encargado de ayudar a los movimientos de liberación en Mozambique, Angola y Guinea Bissau mediante la prestación de asistencia material.
Logros
Con el telón de fondo de la Guerra Fría, la OUA se enfrentó a retos considerables para la ejecución de sus objetivos. Aunque emprendió una serie de importantes empresas, como la ayuda a los movimientos de liberación para derrocar regímenes coloniales, la lucha contra el racismo y el apartheid y la resolución de disputas fronterizas entre los Estados miembros.
Uno de los mayores logros de la OUA fue la ayuda que prestó a los movimientos de liberación, a los que la organización concedió el estatus de miembros asociados y observadores. El artículo II (1)d de la Carta de la OUA, que establece la intención de «erradicar todas las formas de colonialismo de África», fue quizás la empresa más exitosa de la organización, ya que devolvió la integridad territorial a muchos Estados anteriormente colonizados.
Otro de los logros de la OUA fue fomentar el desarrollo de comunidades económicas regionales como la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO), la Comisión Coordinadora del Desarrollo de África del Sur (SADCC), la Zona de Libre Comercio del Norte de África y la Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos. Finalmente, los intentos de crear un organismo continental para el desarrollo económico condujeron a la creación de la Comisión Económica Africana mediante un tratado firmado en Abuja (Nigeria) en 1991. El Tratado de Abuja contenía un plan para la plena integración económica continental que debía lograrse en 34 años (para 2018/2019), aunque en el momento de escribir este artículo (2015), las perspectivas para ello parecen poco halagüeñas.
En cuanto a los logros sociales, la OUA facilitó la unificación de los sindicatos mediante la creación de la Organización de la Unidad Sindical Africana (OATUU) y promovió las organizaciones juveniles para fomentar el potencial de liderazgo en el continente. La OUA también intentó abordar de forma más concreta la cuestión de los refugiados mediante la adopción de la Convención Africana sobre los Refugiados de 1969 y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981, que trataban sobre el asilo y la obligación de los Estados de proporcionar a los solicitantes de asilo un refugio al menos temporal. Sin embargo, la Convención sobre los Refugiados nunca se filtró a las legislaciones nacionales, por lo que ha quedado sin efecto en la mayoría de los casos.
Desafíos
Después del colonialismo, muchos Estados africanos se vieron asolados por crisis económicas provocadas por una plétora de influencias internas y externas. El mal asesoramiento político, las deficiencias de recursos y la falta de infraestructura institucional y física, junto con la corrupción, la inestabilidad política y el subdesarrollo rampante, sirvieron para obstaculizar gran parte del desarrollo socioeconómico perseguido por la OUA. La OUA, que consideraba que las soluciones autóctonas eran preferibles a la ayuda económica occidental, supervisó en 1991 la creación de la Comunidad Económica Africana (CEA), que pretendía trabajar en la creación de zonas de libre comercio, uniones aduaneras, un banco central y, finalmente, una unión monetaria. A pesar del optimismo inicial y de la inyección de miles de millones de dólares del Banco Mundial, la crisis de la deuda africana fue en aumento. Muchos líderes africanos, como el ugandés Yoweri Museveni, la achacaron a la explotación por parte de las antiguas potencias coloniales, y exigieron que el Banco Mundial y Occidente liquidaran toda la deuda externa de África. Esta exigencia recibió una respuesta cortante por parte del presidente del Banco Mundial, Barber Conable, quien replicó que «tal cuestión puede y nunca se planteará Los estados africanos tienen la obligación moral de pagar sus deudas». Sin embargo, los miembros de la OUA siguieron obstinados en su falta de voluntad para imponer la disciplina económica y cumplir sus obligaciones con el orden económico internacional. Además, el fomento por parte de la OUA de las comunidades económicas regionales tuvo el efecto adverso de hacer que las relaciones económicas fueran problemáticas, debido a que los bloques actuaban en su propio interés regional.
Otro gran desafío para la OUA fue el hecho de que su deferencia hacia la soberanía estatal afectó a la eficacia de la Organización para prevenir y frenar los conflictos en sus Estados miembros. El impenetrable respeto de la OUA por la soberanía y la integridad territorial tuvo un coste; las dictaduras emergentes, los golpes y contragolpes exacerbaron la inestabilidad política, y mientras Haile Selassie, Kwame Nkrumah, Abubakar Balewa y Sekou Toure -antiguos padres fundadores de la OUA- fueron derrocados (y asesinados, en el caso de Selassie), la OUA se cruzó de brazos. Otros derrocamientos de gobiernos se produjeron en Malí, Nigeria, Sierra Leona, Liberia, Gambia, Chad, Guinea Bissau, la República Centroafricana y la República Democrática del Congo en una serie de golpes y contragolpes que establecieron dictaduras militares y encaminaron a los Estados africanos hacia una guerra civil perpetua. La OUA no estableció ningún mecanismo proactivo de prevención y resolución de conflictos, sino que recibió ayuda de Europa, Estados Unidos y las Naciones Unidas. El Comité de Liberación de la Organización, a través de su apoyo a los movimientos de liberación, afianzó de forma problemática la legitimidad de las tácticas de guerrilla para el derrocamiento de los regímenes, que continúa hasta hoy.
En la década de 1990, el régimen del Apartheid de Sudáfrica estaba en rápido declive y la mayoría de los Estados africanos se habían desprendido de sus administraciones coloniales. Como la descolonización era la razón de ser de la creación de la OUA, los factores que unían a los estados africanos contra un enemigo externo común ya no estaban presentes y «los impulsos vivificantes de la OUA eran ahora algo del pasado». Si bien esto era esencialmente un motivo de celebración, la OUA había limitado desde el principio su alcance como motor de la integración continental a través de las restricciones de su propia Carta. Era inconcebible que la Organización pudiera actuar como un eficaz guardián de la paz en el continente, ya que apenas había paz que mantener. Además, el deseo de los líderes africanos de aferrarse a sus nociones westfalianas de soberanía estatal había dejado a la OUA sin poder por su propia retórica de no injerencia. Las crisis financieras de muchos Estados significaban que la OUA estaba perpetuamente infrafinanciada debido a la incapacidad de los Estados miembros -que dependían principalmente de la financiación externa- para pagar las cuotas de los miembros. Esta falta de capacidad de ejecución significaba que la OUA no podía imponer a los Estados miembros el cumplimiento de ninguna de sus decisiones, sino que dependía únicamente de la vacilante voluntad política. Las divisiones internas hicieron que cualquier intento de organizar una respuesta reactiva y cohesionada a las crisis fuera limitado, si no imposible, debido a su postura de no intervención. Debido a la necesidad de un consenso de dos tercios en todas las resoluciones, la faccionalización complicaba aún más la resolución de las cuestiones urgentes. Por lo tanto, cuando el continente se sumió en una plétora de guerras internas e insurgencias tras la caída de la Unión Soviética, la OUA quedó en gran medida redundante.
Disolución
Con la batalla por la independencia más o menos ganada, la atención se centró en la excesiva dependencia económica de África de las antiguas potencias coloniales, que se percibía como la causa fundamental de la pobreza del continente. La OUA se vio obligada a reconocer sus propias deficiencias, no sólo en lo que respecta a facilitar el desarrollo económico, sino también a la hora de abordar los continuos y aparentemente intratables conflictos de África, de los que era culpable su propia Carta. La Organización había hecho pocos intentos por evitar la faccionalización de las agrupaciones de Estados miembros, responsable de las luchas intestinas en el seno de la OUA, y cuando la Organización se disolvió en 2002 se había convertido, a ojos de sus críticos, en «un club de élite de líderes en gran medida aislados de sus pueblos», que protegía a cleptócratas y dictadores.
En la 35ª Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la OUA, celebrada en Libia, se iniciaron las conversaciones para reformar y reconceptualizar la OUA. El presidente libio, Muammar Al Gaddafi, pidió a la OUA que convocara su cuarta sesión extraordinaria, en la que se estudiaría la reforma de la OUA para convertirla en una Unión Africana (UA) más capaz y menos limitada, que entró en vigor en 2002.