Politiek constitutionalisme: van gemengd bestuur tot representatieve democratie
De theorie van het gemengd bestuur vindt zijn oorsprong in het oude denken en de classificatie van politieke systemen op basis van de vraag of één, een paar of velen regeerden. Volgens deze theorie zouden de drie basistypen van bestuur – monarchie, aristocratie en democratie – kunnen ontaarden in respectievelijk tirannie, oligarchie en anarchie. Deze corruptie vloeide voort uit de concentratie van macht in de handen van één persoon of groep, waardoor de verleiding ontstond tot misbruik ervan door het toestaan van willekeurig bestuur. De oplossing was te zorgen voor gematigdheid en evenredigheid door verschillende soorten te combineren of te vermengen. Hierdoor konden de deugden van elke regeringsvorm, namelijk een sterke uitvoerende macht, de betrokkenheid van de “betere” elementen van de samenleving en de legitimiteit van het volk, theoretisch worden verkregen zonder de overeenkomstige ondeugden.
Drie elementen liggen ten grondslag aan deze klassieke theorie van gemengd bestuur. Ten eerste werd arbitraire macht gedefinieerd als het vermogen van een individu of groep om een ander individu of groep te domineren – dat wil zeggen het vermogen om over hen te heersen zonder hun belangen te raadplegen. Om op zo’n willekeurige manier overheerst te worden was te worden teruggebracht tot de toestand van een slaaf die moet doen wat zijn of haar meester wil. Om de zo opgevatte willekeur te overwinnen, moet er een toestand van politieke gelijkheid bestaan tussen alle vrije burgers. Alleen dan zal geen enkele persoon of groep in staat zijn te denken of te handelen als de meester van anderen. Ten tweede, het middel om een dergelijke overheersing te minimaliseren was ervoor te zorgen dat niemand kon regeren zonder de steun van ten minste één ander individu of lichaam. Het doel was de sociale klassen en groeperingen zo te mengen in de besluitvorming dat hun belangen evenveel aandacht kregen, waarbij ieder gedwongen werd “de andere kant te horen”. Om een ander republikeins motto aan te halen: “De prijs van vrijheid is eeuwige waakzaamheid”, waarbij elke groep over de andere waakte om ervoor te zorgen dat geen van hen de andere overheerste door hun zorgen te negeren. Ten derde moest een evenwicht worden bereikt dat de verschillende maatschappelijke belangen met elkaar in overeenstemming moest brengen en de stabiliteit van de polity moest handhaven, waarbij zoveel mogelijk de onvermijdelijke ontaarding in een van de corrupte regeringsvormen moest worden voorkomen.
Dus biedt de gemengde regering een model van constitutionalisme volgens de instellingen die de manier waarop besluiten worden genomen structureren. Hoewel elementen van de theorie te vinden zijn in de Politica van Aristoteles, is de locus classicus Boek VI van Polybius’ Historiën. Hij onderstreepte dat het voornaamste doel van de republikeinse theorie was mechanismen te verschaffen waardoor geen enkel individu, orgaan of groep alleen kon regeren, om zo de afdaling naar tirannie, oligarchie of anarchie tegen te gaan. Polybius beschouwde de republikeinse grondwet van het oude Rome als een voorbeeld van deze theorie. De consuls (de hoogste van de gewone magistraturen in de oude Romeinse Republiek) vormden het monarchische element, de senaat het aristocratische, terwijl het volkse element werd vertegenwoordigd door de volkstribunen, de plebejische raad en de electorale, rechterlijke en wetgevende bevoegdheden die het volk rechtstreeks kon uitoefenen. Zoals hij opmerkte, was het belangrijkste kenmerk van de Romeinse republikeinse regering dat elk van deze drie groepen enigszins verschillende bevoegdheden uitoefende, maar daarvoor wel de medewerking van de anderen nodig had. Zo konden consuls oorlogsbevoegdheden uitoefenen, maar zij hadden de Senaat nodig om generaals goed te keuren, hen te belonen en de nodige fondsen te verschaffen, terwijl het volk verdragen goedkeurde en hoge ambtenaren en generaals kon berechten voor wangedrag. Ondertussen werden de meer uitvoerende functies met de meeste discretie verder verzwakt doordat hun macht over meerdere ambtsdragers werd verdeeld en afhankelijk was van verkiezingen en van korte duur was. Zo waren er twee consuls, die elk hun veto over elkaars beslissingen konden uitspreken; tien tribunen met vergelijkbare tegenmacht; enzovoort, zonder dat iemand langer dan een jaar in functie kon blijven.
De daaruit voortvloeiende noodzaak voor verschillende groepen om samen te werken werd samengevat in de slogan Senatus Populusque Romanus (“De Senaat en het Romeinse Volk”, vaak afgekort tot SPQR). In werkelijkheid was hun relatie echter verre van harmonieus, waarbij het patricische element grotendeels overheerste, behalve wanneer factiegeschillen een bepaalde groep onder hen ertoe brachten de steun van de plebejers (de algemene burgerij) te zoeken. Het conflict tussen de sociale klassen werd meer benadrukt door Niccolò Machiavelli, die in zijn Discorsi een radicale versie van het Polybische argument presenteerde. Hij stelde vast dat er in alle polities twee klassen bestaan, de adel (grandi) en het volk (popolo), wier verlangens met elkaar botsen. Hij beweerde echter dat hun onenigheid, verre van destructief te zijn, actief “alle wetten ten gunste van de vrijheid” bevorderde – beide werden ertoe gebracht de vrijheid te bevorderen doordat zij manieren zochten om de willekeurige macht van de ander in te dammen. Maar net als Polybius geloofde Machiavelli dat alle systemen uiteindelijk corrupt worden en ontaarden in ofwel tirannie ofwel anarchie – het machtsevenwicht diende slechts om deze onvermijdelijke cyclus af te wenden.
De 17e en 18e eeuw brachten drie belangrijke veranderingen in de doctrine. De eerste, die hieronder wordt besproken, was de ontwikkeling van de scheiding der machten als variatie op de doctrine van de gemengde regering. De theorie van de gemengde overheid houdt in dat er geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende takken van de overheid. Uitvoerende, wetgevende en vooral rechterlijke taken werden verdeeld tussen de verschillende sociale klassen en uitgeoefend door alle overheidsorganen. Het volk oefende bepaalde wetgevende en rechterlijke functies zelfs rechtstreeks uit via plebiscieten en in de hoedanigheid van rechters. De tweede verandering betrof het soort “evenwicht” dat de gemengde overheid geacht werd te bereiken. De klassieke theorie nam het idee van het “lichaam” politiek letterlijk. Net zoals de gezondheid van het lichaam afhankelijk was van een gezond fysiek gestel en een evenwichtige voeding en levenswijze, zo was de gezondheid van de politiek afhankelijk van een gezond gestel dat een “natuurlijk” evenwicht bereikte tussen de verschillende organen en “humoren” van het politieke lichaam. Zoals we zagen was het doel, in overeenstemming met deze organische beeldspraak, om de onvermijdelijke degeneratie en corruptie van het systeem tegen te houden. Evenwicht was een statisch evenwicht, bedoeld om de status quo te handhaven. In de 17e en 18e eeuw ontstond echter een nieuwe, meer dynamische opvatting van evenwicht, geïnspireerd door de Newtoniaanse natuurkunde en gebaseerd op mechanica en fysische krachten. In deze opvatting kon evenwicht een samengaan van tegengestelde krachten inhouden, die in een dynamisch evenwicht werden gehouden, waardoor hun gezamenlijke kracht werd gecombineerd en vergroot. De verandering is te zien in het begrip “evenwicht in het handelsverkeer”, dat veranderde van een gelijkwaardige uitwisseling van goederen tussen staten in een concurrentie tussen handelsnaties die hun onderlinge productiviteit en innovatie stimuleerden. De “kringloop van het leven”, waarbij groei werd gevolgd door verval, werd vervangen door het idee van vooruitgang, waarbij verandering en transformatie een positieve connotatie hadden.
De derde ontwikkeling borduurde voort op de eerste twee. Dit was het idee dat het politieke evenwicht nu bestond uit de concurrentie tussen de regering en een “loyale” oppositie. Naarmate partijen zich ontwikkelden van eenvoudige facties en patronagenetwerken tussen rivalen voor een ambt tot electorale machines die evenzeer bepaald werden door ideologie en sociale samenstelling als door de persoonlijke ambities en belangen van de politieke klasse, werden zij de organen van dit nieuwe type evenwicht. In overeenstemming met de oudere theorie van gemengd bestuur was een van de deugden van partijen hun vermogen om verschillende sociale klassen en belangen te mengen en te verenigen rond een gemeenschappelijk programma. Net zoals de economische concurrentie rivaliserende bedrijven ertoe bracht te concurreren op prijs, te innoveren en onontgonnen markten te verkennen, zo bracht de electorale concurrentie rivaliserende partijen ertoe te concurreren op efficiëntie en effectiviteit van het beleid, nieuwe vormen van beleidsvoering te bedenken en zich te richten op gebieden die verschillende delen van het electoraat aanspreken. Deze moderne vorm van politiek constitutionalisme is zowel naar vorm als naar inhoud constitutioneel gebleken. Gelijke stemmen, meerderheidsbesluitvorming en concurrerende partijverkiezingen bieden een mechanisme om de standpunten van miljoenen burgers over de aard van het algemeen belang op onpartijdige en billijke wijze te wegen en te combineren. En doordat politici door het volk ter verantwoording kunnen worden geroepen, worden zij gestimuleerd om op een niet-willekeurige manier te regeren, waarbij rekening wordt gehouden met de zorgen van de verschillende minderheden die een werkende meerderheid vormen, zodat zowel de rechten als het algemeen belang in plaats van hun eigen belangen worden behartigd.
In de tussentijd heeft het gemengd bestuur zich op nieuwe manieren ontwikkeld via federale en confessionele regelingen die er eveneens op gericht zijn om verschillende soorten belangen op voet van gelijkheid bij het beleids- en wetgevingsproces te betrekken. Toch zal niemand ontkennen dat de stelsels van de meeste democratieën verre van volmaakt zijn, en het wordt steeds gebruikelijker om naar andere constitutionele tradities te kijken om deze problemen te verhelpen.